Sarance 45, publicación bianual, período diciembre 2020 - mayo 2021, 
pp 118 - 142. ISSN: 1390-9207 ISSNE: e-2661-6718. 
Fecha de recepción: 02/09/2020; fecha de aceptación: 10/11/2020 
DOI: 10.51306/ioasarance.045.08 

Neoinstitucionalismo, transparencia y Gobierno electrónico: 
Calidad de vida en Bogotá y otras ciudades colombianas 

Ñawpaman apak runakuna sumak kamachikunata ruray hawa: 
Alli kawsay Bogota mama llaktapi shinallata shuk shuk Colombia kitikunapi 

New institutionalism, transparency and e-Government: 
Quality of life in Bogotá and other Colombian cities 

Guido Moncayo Vives 
gmoncayo@dpe.gob.ec 
ORCID: 0000-0001-8186-2427 
Universidad Nacional del Litoral (Santa Fe, Argentina) 

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Resumen 

El presente artículo busca comprobar la hipótesis, partiendo del estudio de 
caso colombiano, que una eficiente implementación de políticas públicas encaminadas 
a la profundización y el fortalecimiento del gobierno electrónico coadyuva a que mejore la 
calidad de vida de su población. Este análisis se lo ha realizado bajo el paraguas teórico del 
neoinstitucionalismo, la nueva gestión pública y la gobernanza, que a su vez han decantado en 
el nuevo milenio en los conceptos de gobierno abierto y gobierno electrónico. Para esto, se ha 
hecho una revisión del marco conceptual mencionado, que arranca en la década de los setenta 
con el descontento se la sociedad, por una parte, y por otra con la incapacidad por parte de 
los gobiernos de responder a las demandas sociales que empezaban a mutar y complejizarse; 
luego, en un segundo momento, se hace un recuento normativo y programático del gobierno 
electrónico en Colombia, así como la posible relación del mismo con los niveles de felicidad 
de su población, para finalmente, en la tercera parte, analizar el caso de Bogotá y, a la luz de la 
relación gobierno electrónico – calidad de vida, compararlo con otras ciudades colombianas. La 
metodología utilizada es analítica expositiva con análisis de datos cualitativos y cuantitativos, 
considerando estudia la normativa de gobierno digital desde finales del siglo pasado, pasando 
por datos cuantitativos nacionales, hasta llegar a datos a nivel de ciudad respecto a gobierno 
digital y calidad de vida, teniendo como principal limitación la diferente temporalidad de 
algunos datos numéricos. 

Palabras claves: Gobernanza, Nueva Gestión Pública, administración pública, gobierno digital, 
políticas públicas. 

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Tukuyshuk 

Colombiapi sumak kamachik hawamanta, ashtawankarin imashinami kay kamachikuna 
sinchiyachin gobierno electrónico nishkata. Kallaripika mashkanchik shinallata yachahunchik 
gobierno abierto shinallata gobierno electrónico nishkamanta. Kallaripika yuyashkanchik imashpata 
ñawpaman apak runakunapa kamichikunaka mana paktarin runakunapa munaykunawan; 
hipamanka riksishkanchik imashinami gobierno electrónico nishka kamachikunaka allí shinan 
shinallata kushiyachin Colombiamanta runakunata, puchukaypika kay kamachikuna imashinami 
yalishpa katinahun ayki ayki Colombia kitikunaman. 

Tarik killkakuna: Kamana; mushuk pushak kamachikuna; kullpita kamak; gobierno digital; 
kullpipak kamachikuna. 

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Abstract 

This article seeks to test the hypothesis, based on the Colombian case study, that an efficient 
implementation of public policies aimed at deepening and strengthening e-government helps improve 
the quality of life of the population. This analysis has been carried out under the theoretical umbrella 
of new institutionalism, new public management and governance, which in turn have decanted in the 
new millennium in the concepts of open government and electronic government. For this, a review 
of the aforementioned conceptual framework has been made, which starts in the seventies with the 
discontent of society, on the one hand, and on the other with the inability on the part of governments 
to respond to the social demands that began to mutate and increase in complexity; then, in a second 
instance, a normative and programmatic account of e-government in Colombia is made, as well as 
the possible relation of it with the levels of happiness of its population, to finally, in the third part, 
analyze the case of Bogotá and, in light of the relationship between e-government / quality of life, 
compare it with other Colombian cities. The methodology used is expository analytics with analysis of 
qualitative and quantitative data, considering studying the rules of digital government from the end 
of the last century, passing through national quantitative data, until reaching city-level data regarding 
digital government and quality of life, having as a main limitation the different temporality of some 
numerical data. 

Keywords: Governance; New Public Management; public administration; digital government; public 
policies. 

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Introducción 

El presente artículo pretende investigar a cerca de la política pública de 
gobierno electrónico en Colombia, la cual ha venido siendo un eje central de los 
gobiernos nacionales desde finales del siglo pasado, y su vinculación (o no) con los 
niveles de transparencia efectiva y de la calidad de vida de sus poblaciones. Este 
tema se torna relevante considerando que estamos entrando en la tercera década 
del siglo XXI, y aunque en el país y en la región en general los avances han sido 
significativos en lo que va del nuevo milenio, aún queda la duda de su eficacia y hasta 
que punto esta digitalización de las relaciones Estado – sociedad está repercutiendo 
en la mejora de los estándares de vida de los ciudadanos, que en última decanta en 
el hecho de que las personas sean más felices. 

De esta forma, el presente documento tiene el objetivo de establecer el marco 
teórico dentro del cual se enmarca el concepto de gobierno electrónico, esbozando 
definiciones como neoinstitucionalismo, Nueva Gestión Pública, gobernanza y 
gobierno abierto; delinear el marco normativo y programático que ha servido de 
referencia para que en los últimos 25 años en Colombia se haya concretado la 
política pública de gobierno digital y, por último, analizar datos a nivel nacional y 
de las principales ciudades que ayuden a interpretar la relación (o no) del gobierno 
electrónico con los niveles de transparencia y de la percepción de satisfacción con la 
vida de la ciudadanía. 

El tema del gobierno electrónico ha tomado relevancia con la entrada al 
nuevo milenio, en gran medida por la necesidad de expandir a los lugares más 
recónditos el accionar gubernamental, en especial impulsado desde el gobierno 
central y apoyado fundamentalmente en las conocidas Nuevas Tecnologías de la 
Información y Comunicación -NTIC-. El grado de industrialización de los países 
es un factor determinante para alcanzar grados de profundización importantes en 
el propósito de digitalizar a las administraciones públicas, no sólo hablando del 
fortalecimiento de las capacidades estatales como tal (infraestructura física y digital, 
empoderamiento de los funcionarios, competencias, entre otros), sino también en 
el relacionamiento del e-government (como medio y no como fin) con las políticas 
públicas encaminadas directamente al desarrollo y mejora de la calidad de vida de la 
población. 

Capítulo 1. Marco conceptual 

Uno de los objetivos fundamentales por los que existe la administración 
pública es mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Alrededor de este propósito 
no menor se han generado perspectivas teóricas de la “cosa pública” que han sido 
planteadas a lo largo de la historia reciente, trazando de cierta forma una línea 
conductual histórica acumulativa, que surge como una superposición de ideas que 
han ido enriqueciendo el quehacer público a lo largo del tiempo. Para comenzar, es 
importante destacar la definición que Weber nos da del Estado, cuando en su texto 
“Economía y Sociedad” menciona que “por Estado debe entenderse un Instituto Político 
de actividad continuada, cuando y en la medida que su cuadro administrativo mantenga 
con éxito la pretensión al monopolio legítimo de la coacción física para el mantenimiento 
del orden vigente” (Weber, 2002, p. 44). En esta definición resaltan los conceptos de 
legitimidad como la validación social y/o colectiva del poder por un grupo específico 
de personas, y la coacción física como el medio legal del que hace uso el Estado para 
mantener el orden y el estado de derecho en determinado territorio. 

Pasando por el llamado Estado liberal, reconocido tácitamente durante el 
devenir de los siglos XVII y XVIII, en el que se empezaron a delinear los límites 
políticos o fronteras, se definieron los primeros lineamientos de institucionalidad, 
mediante un marco normativo básico y en pro de conseguir seguridad, tanto entre 
los semejantes y cercanos como con los que estaban fuera; se dieron los primeros 
pasos para separar “lo político de lo administrativo”. Entrado el siglo XIX, se 
afianza la necesidad pública de distanciar al poder “concentrado” o totalizador, y, 
en este período acompañado de una gran diversificación del trabajo y consigo un 
crecimiento económico sin precedentes, entramos al siglo XX, en el que luego de la 
conocida como la “gran depresión” se consolidaría lo que conocemos con el “Estado 
de bienestar”. 

Este Estado de bienestar, que tuvo su apogeo en las décadas centrales del 
siglo XX, y que se caracterizaba por un Estado-nación que “actuaba como sujeto 
único y que se constituía en el foro principal y punto de referencia obligado del 
futuro de la sociedad” (Jaime & Sabaté, 2005, p. 61), comenzó a desvanecerse con 
la crisis de la década de los años 70s, y fue entonces donde comenzaron a emerger 
las perspectivas teóricas acerca de la administración pública que han dominado esta 
esfera en las últimas décadas. Surge entonces la denominada new public managment 
o Nueva Gestión Pública (NGP). 

La NGP, planteada como un diálogo, y no una teoría, que busca definir las 
pautas para que la administración pública sea buena y responsable (Barzelay, 2003), 
trató justamente de “optimizar” el tamaño y las funciones de ese Estado Bismarkiano 
y Keynesiano que durante décadas no había dejado de “engordar” hasta caer en 
obesidad, con medidas de ajuste estructural que se resumieron en los postulados 
del economista inglés John Williamson que se conocerían a la posteridad como el 
“Consenso de Washington”. Casi paralelamente, como una versión mejorada de la 
NGP, surge la gobernanza como “un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de 
control jerárquico y de mercado, caracterizado por un mayor grado de cooperación 
entre los gobiernos y administraciones públicas y actores no gubernamentales en la 
hechura de las políticas públicas” (Aguilar, 2008; Zurbriggen, 2011). 

La gobernanza como término manejado en los ámbitos académico y 
político comenzó a utilizarse con fuerza a inicios de la década de los noventa, con la 
intensión de reemplazar lo que hasta entonces se conocía como dirección política. 
Este cambio de sentido en la denominación de la forma de gobierno conocida desde 
los años setenta encarnó transformaciones de las instituciones, la forma de hacer 
política y las regulaciones en los estados occidentales modernos (Mayntz, 2006). 
Este cambio de enfoque gubernamental ya fue avisorado por autores como Crozier, 
Huntington y Watanuki, cuando en 1975 en su libro “La crisis de la democracia” 
hablaron de los desequilibrios/sobrecargas de las democracias de aquel entonces 
(Aguilar, 2008). 

Con el origen de la NGP se empieza a hablar del nuevo institucionalismo, 
pero no es sino hasta el eclipsamiento de la NGP a manos de la gobernanza y en 
lo posterior, que los conceptos de neoinstitucionalismo y gobernanza manifiestan 
tener un estrecho vínculo, especialmente a partir de la importancia que tienen los 
marcos institucionales en el funcionamiento de lo público, y por otro lado en la 
reflexión a escala supraorganizativa “en la que, mientras las instituciones son las 
reglas del juego, las organizaciones –y otros actores- actúan, en la expresión de 
North, como “jugadores” y las interacciones propias de esos juegos poseen una 
dimensión trascendente” (Longo, 2009, p. 1). 

El neoinstitucionalismo es una escuela de pensamiento que surgió a lo 
largo de la década de los ochenta, teniendo como principal foco de análisis las 
instituciones. Estas se evidencian de diferente forma, dependiendo del “ambiente” o 
del medio en el que se las estudia, por lo que “en un modelo de desarrollo económico 
centrado en los mercados, la primera misión del Estado y de sus Administraciones 
públicas es hacer posible el funcionamiento eficiente de los mercados mediante la 
creación del tejido institucional necesario para ello” (Prats, 2007, p. 596), por lo que 
es menester “definir un modelo de Estado autóctono como resultado del pacto social 
de cada país e implantar unas nuevas instituciones públicas acordes con la tradición 
histórica y la cultura administrativa de cada nación” (Ramió, 2001, p. 26). 

El neoinstitucionalismo ha definido que las instituciones son las reglas 
del juego muchas veces abstractas, en una sociedad o, más formalmente, son las 
limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana (North, 
1993; Ramió, 2001; Prats, 2007; March & Olsen, 2013). Estas reglas del juego 
pueden ser formales (normas, reglamentos, leyes, etc. ) e informales (acuerdos 
tácitos de cómo funcionan las cosas en un determinado asunto, en un lugar y 
tiempo definidos), y aunque “las normas formales pueden cambiar de la noche 
a la mañana como resultado de decisiones políticas o judiciales, las limitaciones 
informales encajadas en costumbres, tradiciones y códigos de conducta son mucho 
más resistentes o impenetrables a las políticas deliberadas” (North, 1993, cap. I). 

Esta diferencia de temporalidad existente entre instituciones y los que 
detentan el poder de turno es corroborado por Powell y Dimaggio (1999) cuando 
afirman que la adaptación de las instituciones a los intereses no es inmediato, sino 
que su evolución es lenta y de formas que no pueden predecirse. En el análisis de 
esta articulación entre instituciones y organizaciones, North afirma que 

La interacción entre ambos determina la interacción del cambio 
institucional. Las instituciones, junto con las limitaciones ordinarias 
de la teoría económica, determinan las oportunidades que hay 
en una sociedad. Las organizaciones u organismos son creados 
para aprovechar esas oportunidades y, conforme evolucionan los 
organismos, alteran las instituciones (North, 1993, cap. I). 

Prats va un poco más allá al afirmar que “Instituciones y organizaciones 
conforman el sistema total de constricciones y de incentivos de una determinada 
sociedad” (Prats, 2007, p. 592). El autor afirma que según informes del Banco 
Mundial, “el Estado ideal es el que se encuentra en un intermedio del Estado 
Megalómano de Prebish y la ISI, y entre el Estado minimalista dela larga noche 
neoliberal” (Prats, 2007, p. 589). El Estado debe ser el garante de brindar elementos 
estructurales para que la población logre niveles adecuados en su calidad de vida, 
siendo “de conocimiento público que las instituciones constituyen un elemento 
central para promover el desarrollo económico. El Estado en sí mismo es la institución 
central de las sociedades modernas; es una organización que, por sí misma, impulsa 
las instituciones normativas” (Bresser, 2006, p. 1). 

Cuando una sociedad cuenta con instituciones claras, bien definidas, 
fuertes y que propendan a mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos, entonces 
se puede hablar de que se cuenta con un Estado preocupado por la calidad de vida 
de sus habitantes, lo cual redunda finalmente en que estos alcancen la felicidad. Se 
puede decir que una persona es feliz cuando aprecia la totalidad de su vida presente 
de forma positiva y experimenta placer con su entorno, lo que hace, etc. (Moncayo, 
2019). Al respecto 

Los economistas Frey y Stutzer, que actualmente son referentes 
a escala mundial en el tema, han determinado que la felicidad 
depende de tres conjuntos de factores: factores demográficos y de 
personalidad, como edad, género y circunstancias familiares, así 
como nacionalidad, educación y salud; factores económicos, en 
particular el desempleo, el ingreso y la inflación, y, finalmente; 
factores políticos tales como el alcance de las posibilidades 
de los ciudadanos para participar en la política y el grado de 
descentralización gubernamental (Moncayo, 2019, p. 314). 

Cuando los gobiernos involucran a las sociedades a participar de manera 
activa en las decisiones relevantes, se generan mejoras en la calidad de vida de las 
mismas. Las instituciones democráticas, en particular el derecho a participar en las 
elecciones y votar sobre cuestiones, contribuyen así a la felicidad de los ciudadanos 
(Frey & Stutzer en Moncayo, 2019, p. 316). Esta participación de la ciudadanía 
en los asuntos públicos es, junto a la transparencia y la colaboración, los pilares 
fundamentales de lo que se conoce como Gobierno Abierto -GA-(Aguilar, 2008; 
Oszlak, 2013). 

Antes de continuar revisando la filosofía del GA, será importante revisar 
con mayor detalle lo que en este contexto significa la transparencia: 

La transparencia es un tema relevante en la actualidad debido a que 
es demandada por la sociedad. La tendencia al incremento de la 
transparencia viene originada por el asentamiento de la democracia 
en el mundo occidental, lo que ha provocado la solicitud del libre 
acceso y movilidad de la información por parte de la sociedad y 
por las evidencias que apuntan que existe una relación directa entre 
transparencia y competitividad (Perramon, 2013, p. 11). 

Para Oszlak & Kaufman (2014), desde que se lanzó la iniciativa de GA, la 
transparencia se ha consolidado como el primer requisito para su efectividad. Los 
autores recuerdan que Weber utiliza la figura de la “caja negra” para hacer alusión al 
funcionamiento del gobierno, “vedada al conocimiento del público, donde el secreto 
y el ocultamiento de la información se justifican por supuestas razones de Estado, 
es natural suponer que todo esfuerzo de apertura debe incluir necesariamente un 
incremento de la transparencia” (Oszlak & Kaufman, 2014, p. 22). 

La necesidad de mayor transparencia exigida desde la ciudadanía a 
los gobiernos tiene varias razones, entre ellas se destacan tres: Por un lado los 
crecientes actos de corrupción que experimentan nuestras sociedades, en segundo 
lugar los cambios cada vez más veloces en las nuevas tecnologías y, finalmente, los 
entornos económicos en crisis que actualmente se perciben con mayor frecuencia 
(Perramon, 2013; Oszlak & Kaufman, 2014). Y aunque estos son fenómenos 
histórica y relativamente recientes, las acciones para transparentar la información 
tienen documentación en los Estados Unidos en el siglo XVIII, cuando en ciertas 
comunidades la ciudadanía logró tener reuniones privadas con los servidores 
públicos (Perramon, 2013). 

Es en este contexto en el que el concepto de GA “entraña una relación de 
doble vía entre ciudadanía y Estado, posibilitada por la disponibilidad y aplicación 
de TIC (tecnologías de la información y el conocimiento) que facilitan múltiples 
interacciones entre actores sociales y estatales” (Oszlak & Kaufman, 2014, p. 7). 
Entrados en la tercera década del siglo XXI, las tecnologías de la información y el 
conocimiento son una herramienta fundamental que no sólo denotan un cambio de 
época, sino un cambio de estilo de vida y, por ende, una nueva forma de gobernar y 
ser gobernados, con interacciones cada vez más fuertes e imbricadas. 

El GA, como el término lo indica, se caracteriza por el no ocultamiento de 
información hacia la ciudadanía, principalmente con el fin de empoderar a esta y de 
dar apertura para que pueda participar en los asuntos públicos, pueda colaborar y 
se genere un ambiente de transparencia en las relaciones Estado-sociedad (Oszlak 
& Kaufman, 2014). Es así que “esta nueva filosofía ha recibido el impulso decisivo 
generado por la disponibilidad de herramientas web 2.0, que hacen posible una 
comunicación de doble vía entre gobierno y ciudadanía” (Oszlak, 2013, p. 4). La web 
2.0 es aquella que tiene como principal característica la interacción del cibernauta 
con las páginas web, y no se limita a una comunicación informativa de una sola vía 
como sucedía al inicio de la era del internet. 

Si bien en los últimos años en los países de la región se ha avanzado en los 
niveles de conectividad y en el acortamiento de las brechas tecnológicas, se puede 
afirmar que contar con mejor conectividad y acceso al internet no es suficiente. Si 
bien es cierto que con un elemento en constante perfeccionamiento: la tecnología. Es así que mientras 
en 1998 la OCDE definía al GE como: 

Las TICs han transformado profundamente la forma de informarnos y 
comunicarnos, la tecnología también contribuirá a “forzar” una cultura 
de la transparencia y la participación ciudadana, en la medida en que 
Estado y sociedad civil adviertan que todo el ciclo de las políticas 
públicas puede beneficiarse del aporte y la inteligencia colectiva 
de ambas instancias y que, en consecuencia, manifiesten una firme 
voluntad política y cívica para lograrlo (Oszlak, 2013, p. 5). 

Los gobiernos, al momento de incluir innovaciones tecnológicas de 
este tipo, no se preocupan de diferencias entre los términos de GA o Gobierno 
Electrónico -GE-, por un lado porque aunque sean dos conceptos diferentes se 
encuentran íntimamente relacionados y por otro lado, porque todo esfuerzo para 
fortalecer y mejorar la gestión gubernamental constituyen avances en el desarrollo 
del GA (Oszlak & Kaufman, 2014). Asimismo, los conceptos de GA y GE se ven 
transversalizados por el principio de digitalización, que a su vez también atravieza 
lo que significa la gobernanza (Aguilar, 2008; Gomis-Balestreri, 2017), es decir, se 
trata de una filosofía de hacer gobierno, ciudadanía y comunidad fundamentadas en 
la modernidad, los avances tecnológicos y el relacionamiento en redes. 

Sin embargo, se podría estar hablando de un GA que no cuente con el 
componente informático, y al mismo tiempo de un GE que no sea necesariamente 
abierto, es decir podrían tener una relación nula. Pero la evidencia empírica 
demuestra que en la mayoría de países se han aplicado de forma conjunta, muchas 
de las veces con el GA como fin y el GE como medio. De cualquier modo, se tratan 
de conceptos muy imbricados en la práctica y con principios comunes: “Mejorar el 
desempeño del sector público, simplificar su gestión y facilitar la vinculación entre 
estado y ciudadanía” (Oszlak & Kaufman, 2014, p. 38). 

En relación al concepto de GE, se puede evidenciar una evolución que no 
sorprende, considerando que el concepto en si manifiesta una estrecha vinculación 

La aplicación de tecnologías basadas en internet para actividades 
comerciales y no comerciales en el seno de las administraciones 
públicas”, años más tarde la propia OCDE lo definió como “el 
uso de las tecnologías de la información y comunicación (TIC), 
particularmente la internet, como una herramienta para alcanzar 
un mejor gobierno”. El Banco Mundial lo define como “el uso de 
las tecnologías de información y comunicaciones para mejorar la 
eficiencia, la efectividad, la transparencia y la rendición de cuentas 
del gobierno” y las Naciones Unidas lo define como “la utilización de 
internet y la World Wide Web para entregar información y servicios 
del gobierno a los ciudadanos (Naser & Concha, 2011, p. 11). 

Con el propósito de definir un marco de referencia con el que se pueda 
medir el crecimiento y madurez de la aplicación del GE en un país, la ONU propone 
una escala con cinco niveles: 1) Presencia emergente (país comprometido pero sólo 
brinda información básica por la web), 2) presencia ampliada (expansión en número 
e interacciones de páginas web gubernamentales), 3) presencia interactiva (muchas 
entidades gubernamentales en la web e interacción más profunda como llenado 
y envío de formularios, 4) presencia transaccional (interacciones completas como 
servicio de visado, certificados, pago de multas) y, 5) integración total (acceso total a 
servicios integrados completamente) (Naser & Concha, 2011). 

Este involucramiento tecnológico en las administraciones públicas no 
sólo repercute en mayor eficiencia de la gestión gubernamental, se trata también 
de un cambio cultural y de una mejora continua de las instituciones (formales e 
informales) que determinan los comportamientos y las formas de hacer las cosas 
en una sociedad (Naser & Concha, 2011; Diéguez & et al., 2015). Es común la 
práctica en países en vías de desarrollo de “imitar” o “benchmarkear” a los países 
desarrollados en sus prácticas tecnológicas, y las políticas de GE no han sido la 
excepción; sin embargo, los diferentes rankings a nivel mundial denotan que los 
países latinoamericanos aún estamos muy lejos de los niveles alcanzados por los 
países industrializados (Gascó, 2010). 

Sin duda, el camino trazado por y para los gobiernos está enmarcado en 
el avance de la tecnología y sus medios. Los beneficios de esta política y forma de 
gobierno son indudables: Mejoras en la gestión y en los procesos gubernamentales, 
costos reducidos y aumento en los niveles de efectividad transaccional en los servicios 
gubernamentales, legitimidad creciente basada en actos públicos transparentes y de 
conocimiento público, empoderamiento de la ciudadanía, entre otros (Diéguez & et 
al., 2015), los cuales en últimas cuadyuvan en la busqueda del bienestar, la felicidad 
y la mejora en la calidad de vida de la ciudadanía. 

Capítulo 2. Colombia: Gobierno electrónico, felicidad y transparencia 

La historia reciente de Colombia en relación a su administración pública 
y la tecnología tiene algunos altibajos, cuestión que analizaremos con más 
detalle.Sin embargo,algo indiscutible es que el país ha hecho ingentes esfuerzos 
para sumergirse en el concepto de Gobierno Electrónico, especialmente 
desde mediados de la década de los años noventa, convirtiéndose en uno 
de los países en América Latina más optimistas al respecto, repercutiendo 
en “una mejora en la capacidad colombiana de intervención en el territorio, 
donde la digitalización permitió llegar a ciudadanos tradicionalmente alejados 
de las administraciones” (Gomis-Balestreri, 2017, p. 25). A continuación un 
resumen de las principales etapas del diseño y aplicación de políticas públicas 
tendientes al desarrollo del GE en Colombia: 

Tabla 1. 

Etapas en la implementación del Gobierno Electrónico en Colombia 

Años Etapas Características Normativa/Planes 
1995 - 1999 
Estrategia de 
modernización del 
Estado 
Se menciona por 
primera vez el uso de 
medios electrónicos, y 
se impulsa la gestión 
por resultados en la 
administración pública 
colombiana 
Documento “Gestión 
Pública Orientada a los 
Resultados” (1995), Ley 
2150 “Decreto Ley Anti 
trámites” (1995) 
2000 - 2002 
Implementación 
de estrategia 
de “gobierno 
electrónico” 
Tenía el objetivo de 
convertir al Estado en 
un “usuario modelo” 
en el uso intensivo de 
tecnologías informáticas. 
Directiva 02 emitida 
por el presidente 
Andrés Pastrana, 
Ley 790 “Estrategia 
nacional de Gobierno 
en Línea” (2002) 

Se dan tres acciones 
2003 - 2008 
Arquitectura del 
gobierno en línea 
clave: 
1) El Ministerio de 
Comunicaciones asume 
la responsabilidad de 
coordinar la Agenda 
de Conectividad (AC), 
2) La AC definió 
los componentes 
tecnológicos del 
Gobierno en Línea y, 
3) Se creó la Comisión 
Intersectorial de 
Políticas y de Gestión 
de la Información 
para la Administración 
Decreto 3816 
“Estrategia 
gubernamental para 
entidades generadoras 
de información”, 
Documento CONPES 
3292 “Proyecto de 
Racionalización y 
Automatización de 
Trámites” (2004), 
Ley 962 “Trámites 
a través de medios 
electrónicos” (2005), 
Ley 1150 (2007) 
Pública. 
2008 en 
adelante 
Publicidad y 
primeros grandes 
retos para el 
Gobierno en Línea 
Se entendió que 
el Gobierno había 
decidido colocar la 
plataforma electrónica 
como principal motor 
de cambio de las 
relaciones ciudadano-
administración pública. 
Decreto 1151 (2008) 
“Implementación 
Gobierno en Línea 
desde el Ministerio 
de Comunicaciones”, 
Ley 1341 “Ley de 
TIC” (2009), CONPES 
3650 (2010), Plan 
“Vive Digital” (2010), 
Ley 1437 “Incentivo 
en Colombia El presupuesto para 
Gobierno en línea pasa 
de 17 billones de pesos 
en 2006 a 43 billones 
en 2008. 
uso de TIC desde 
todos los estamentos 
públicos” (2011), 
Decreto 19 “Reforma 
procedimientos 
innecesarios en la 
Adm. Pública” (2012) 

Fuente: (Massal & Sandoval, 2010; Cardona, Cortés, & Ujueta, 2015). Elaboración por el autor. 

La tabla se resume en palabras de Gomis-Balestreri (2017) cuando afirma 
que el país “habría pasado de un Estado con baja territorialización y digitalización 
(años noventa) hacia un país con baja territorialización y alta digitalización (hasta final 
de la década del 2000) con una tendencia al reforzamiento en ambos desde inicio de 
2010” (p. 31). Es indudable que el inicio de la historia del GE en Colombia se vivió 
de manera temprana, en relación con los demás países latinoamericanos, mediante la 
estrategia de modernización del Estado ejecutada en la segunda mitad de los noventa, 
pero cristalizado en el gobierno de Andrés Pastrana en el arranque del nuevo milenio. 

Es justamente el inicio de la década pasada (2010) el momento en que se 
estima que Colombia realmente aterrizó su política digital, especialmente a través de 
su formulación en los planes nacionales de desarrollo y el incremento de las páginas 
web institucionales gestionadas desde su administración pública para elevar sus 
niveles de efectividad (OECD en Gomis-Balestreri, 2017). Sin embargo, es necesario 
echar un vistazo dos años atrás, es decir, en el 2008, cuando se emite el “Plan 
Nacional de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones 2008-2019 que 
buscaba crear una sociedad inclusiva y competitiva a través de las NTIC” (Gomis-
Balestreri, 2017, p. 36), luego de lo cual “la digitalización de procesos administrativos 
surgió con fuerza, a partir del PND 2010-2014 denominado Prosperidad para todos” 
(Gomis-Balestreri, 2017, p. 36). 

El incremento en los niveles de acceso al internet, aunado a la creciente 
masificación de la utilización de dispositivos móviles (como teléfonos inteligentes, 
computadoras portátiles, tablets, entre otros), sumando a esto que en Colombia 
hay cada vez más población joven o adulta joven (en comparación a los países 
industrializados), han permitido que las políticas enfocadas en la digitalización sean 
exitosas (Gomis-Balestreri, 2017). Al mismo tiempo, la presencia del Estado en el 
territorio se ha visto incrementada, resaltando el hecho de que la formulación e 
implementación del GE en Colombia ha recaído en tres instituciones principalmente, 
por un lado el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones 
(MinTic) que a partir del año 2003 recupera este rol, luego está el Departamento 
Nacional de Planeación (DNP) con la responsabilidad de proveer información al 
gobierno para toma de decisiones y también apoyar el desarrollo socioeconómico, 
y Colciencias, “quien financia y coordina la política de innovación en tecnología 
dentro del país” (OECD en Gomis-Balestreri, 2017, p. 36). 

Todo este esfuerzo gubernamental para implementar un GE en pro de la 
eficiencia en el caso colombiano tiene un alto componente nacional, es decir, es 
el gobierno central con sus matrices ubicadas en la capital y el territorio en forma 
de entidades desconcentradas las que han empujado con fuerza este ejercicio de 
digitalización de la administración pública. Es por esto que si bien en la figura 1 
se puede observar como el país llega a ocupar el tercer lugar en el 2010 en toda 
América (únicamente superado por Estados Unidos y Canadá), al mismo tiempo se 
puede observar en la figura 2 que al comparar los niveles de gobierno electrónico y 
la felicidad en el país en los años 2012, 2016 y 2018, estos dos valores son disímiles. 

Figura 1. 

Clasificación de Colombia según el E-Government Development Index 

Fuente: ONU 2019 (https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Data-Center) Elaboración por el 
autor. 

El indicador de “Desarrollo de Gobierno Electrónico” medido por las 
Naciones Unidas cada dos años, el cual se compone de indicadores de infraestructura 
de telecomunicaciones, capital humano y servicios en línea provistos mediante los 
portales electrónicos de las entidades públicas (United Nations en Martínez, 2017), 
llegó a colocar a Colombia en el tercer lugar en todas las Américas (entre 35 países) 
en el año 2010, superando a países como Chile, Argentina, México y Uruguay, y en 
el puesto 31 a nivel mundial, entre 193 países evaluados. Luego de esto, en el 2012, 
a pesar de haber subido en el índice de 0,6125 (2010) a 0,6572 (2012), descendió al 
puesto 4 en las Américas (siendo superado por Chile en esta ocasión) y al puesto 43 
a nivel global. Esto da cuenta de que los niveles de competitividad a nivel mundial 
son cada vez mayores, y el país, aunque de manera tendencial a seguido creciendo 
en este índice, no ha podido mantener los niveles del 2010, llegando a ubicarse en 
la última medición (2018) en el puesto 9 en las Américas y el 61 a nivel mundial 
(ONU, 2019). 

En la figura 2 se pone a consideración tres indicadores que en un análisis 
ex ante se podrían suponer relacionados. Por un lado, se observa que el ranking de 
transparencia del país es prácticamente el mismo en los años analizados, ubicándose 
en el puesto 100 a nivel mundial, lo cual de por si denota una percepción negativa 
a nivel general del manejo de la cosa pública en Colombia. Por otro lado, se observa 
que en el ranking de e-gobierno, el país ha decrecido pasando del puesto 43 (2012) 
al 61 (2018) y, al mismo tiempo y como tercer indicador, se aprecia que en el 
ranking de felicidad, medido a través de World Happiness Report que es elaborado 
por la Universidad de Columbia por medio del The Earth Institute y que “compara 
los niveles de satisfacción con la vida de cerca de 150 países alrededor del mundo” 
(Moncayo, 2019, p. 326), el país mejora en el 2016 pero vuelve a caer en el 2018, lo 
cual refleja que no existe correlación directa entre estas dos variables o que incluso 
llega a ser levemente inversamente proporcional, presentando un coeficiente de 
correlación de -0,6586. 

Figura 2. 

Gobierno electrónico, transparencia y felicidad en Colombia (2012 – 2018) 

Fuente: ONU 2019, Transparency.org (2019), https://worldhappiness.report (2012-2018) Elaboración 
por el autor. 

Se puede concluir en el análisis de la situación del GE en Colombia que, 
si bien a nivel nacional a partir del 2008 y más fuertemente con el PND 2010-2014 
se ha avanzado mucho, la realidad territorial aún está marcada por la inequidad y 
brechas muy visibles, lo cual repercute en la calidad de vida de la población, en 
especial justamente en la que habita en las ciudades intermedias y pequeñas. Sin 
embargo, si bien a nivel nacional se considera que el país se encuentra en una buena 
situación respecto a la implementación del GE, lo cierto es que aún falta mucho 
por hacer respecto a la profundización de la administración pública en la atención 
virtual, “basta ver que incluso donde hay elección, como en el caso de Bogotá, solo 
8 % de los trámites se realizaron por medios electrónicos en 2015 (Alcaldía Mayor 
de Bogotá D.C en Gomis-Balestreri, 2017, p. 40). 

Capítulo 3. El caso de Bogotá: Ser la capital no es suficiente 

Luego de analizar la situación a nivel nacional del grado de penetración 
del GE y su aporte a la mejora de la calidad de vida de la población, trataremos de 
vislumbrar lo que está sucediendo a nivel de las ciudades colombianas y, de manera 
especial, trataremos de revisar el caso de Bogotá. En la ciudad capital se han llevado 
a cabo algunas iniciativas en los últimos años relacionadas al gobierno electrónico. 
Una de estas iniciativas considerada como emblemática es la denominada 

Bogotá Abierta, que fue una iniciativa dirigida por la Alta Consejería 
Distrital de TIC de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de 
Bogotá. Sin embargo, la idea inicial y la ejecución estuvieron en manos 
del Laboratorio de Innovación de la Ciudad Vivelab Bogotá, operado 
por la Universidad Nacional y albergado por la Facultad de Ingeniería. 
Desarrollado a finales de 2015, fue diseñado como una herramienta 
destinada a incentivar la innovación a partir de los aportes de la 
ciudadanía (Gomis-Balestreri, 2017, p. 38). 

Esta plataforma lanzada a finales de 2015, le permitió al gobierno capitalino 
aprovechar la oportunidad de conocer más de cerca lo que los ciudadanos pensaban 
acerca de los desafíos y las posibles soluciones a las problemáticas de la ciudad 
cosmopolita (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. en Gomis-Balestreri, 2017). Con esto, 
la idea inicial se fue dejando de lado y el instrumento tecnológico serviría para 
la participación casi de manera exclusiva (Sierra en Gomis-Balestreri, 2017). Por 
otro lado, tenemos la experiencia con la iniciativa “Bogotá Abierta”, cuya plataforma 
se la considera amigable al usuario, con un éxito reflejado en los más de 22.000 
comentarios; sin embargo, se ha detectado que el problema o debilidad se presenta 
con el uso que se le da a la información recopilada de manera posterior, ya “si bien 
hay un compromiso por parte de las administraciones distritales para escuchar a la 
ciudadanía, siguen existiendo limitaciones” (Gomis-Balestreri, 2017, p. 41). 

Adicional a esto, existe el problema de que en la ciudad aún hay muchas 
desigualdades en el acceso a las TIC, muchas veces originadas por las desigualdades 
económicas y los aún altos niveles de analfabetismo digital. Al respecto, en palabras de 
la misma Alcaldía se podido identificar que “el ingreso per cápita es un determinante 
en el acceso y uso de las TIC en la ciudad, condicionando el comportamiento y la 
distancia tecnológica entre los diferentes grupos de la población, estratos y localidades 
bogotanas” (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C en Gomis-Balestreri, 2017, p. 41). Es 
aquí donde se hace necesario no sólo montar todo un andamiaje tecnológico-digital 
por parte de las administraciones públicas, capacitar a los servidores públicos y 
emitir leyes que apoyen esta política de apertura y modernidad, es necesario también 
atender los problemas estructurales que viven las poblaciones más necesitadas en las 
ciudades. 

En Bogotá, en su Plan de Desarrollo Distrital (2016), si bien se le da una 
gran relevancia al fortalecimiento de la NTIC, entre otras cosas por la intensión 
plasmada en su artículo 49 de convertir a la ciudad en una “Ciudad inteligente”, a 
partir de ”incentivar la transparencia y un gobierno abierto (art. 57), modernizar 
las instituciones públicas del distrito (art. 58), donde se busca igualmente una 
unificación e interoperabilidad de los sistemas de información (art. 125)” (Gomis-
Balestreri, 2017, p. 43), lo cierto es que “el plan de gobierno de Bogotá le apuesta 
las NTIC pero en ningún momento las relaciona con sus políticas destinadas a la 
cohesión social” (Gomis-Balestreri, 2017, p. 43). 

Resultado de esto podría verse reflejado de cierta forma en los datos 
arrojados por el “Indice de Gobierno Digital -IGD- 2018”, lanzados por el MinTic y 
que consideran factores como: 1. Empoderamiento de los ciudadanos mediante un 
Estado abierto, 2. Seguridad de la información, 3. Fortalecimiento de la Arquitectura 
Empresarial y 4. Trámites y servicios en línea o parcialmente en línea. Este análisis 
se realizó a partir de la información proporcionada por 1.568 entidades consultadas 
en todo el país (con una cobertura del 96,1%), y determinó que Bogotá obtuvo 
un 66,5 en su IGD, lo que la ubicó en el puesto 15 de 32 ciudades capitales. Las 
ciudades con mejores calificaciones son Medellín (88), que es la segunda ciudad más 
grande e importante del país, seguida de Ibagué (84,6), Cali (81,4) y Barranquilla 
(78,3); en cambio, las ciudades peor calificadas son en su mayoría de la región costa 
o amazonía, lo cual tamnbién muestra la desigual atención del gobierno central 
respecto a recursos e infraestrucrura. 

Figura 3. 

Índice de Gobierno Digital –IGD- y ranking por ciudad en Colombia (2018) 

Fuente: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTic, 2018) Elaboración 
por el autor. 

Ahora bien, luego del análisis del IGD de forma independiente, se ha 
estimado oportuno el cruzarlo con la Encuesta de Calidad de Vida (ECV) que mide 
el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y que considera 
la “calificación promedio de satisfacción con la vida en general y otros aspectos, 
en personas de 15 años y más” (DANE, 2018). Los resultados de este análisis del 
coeficiente de correlación de los datos para las cuatro ciudades más importantes 
del país es de 0,8754, lo cual nos indica que existe una relación directamente 
proporcional muy marcada entre el nivel de gobierno digital y el nivel de la calidad 
de vida en las ciudades del país. Por otro lado, revisando de manera particular los 
valores, se puede observar que Bogotá, a pesar de ser la ciudad capital y la más 
poblada del país, a nivel de gobierno digital y de calidad de vida de sus poblaciones, 
es superada por ciudades como Medellín y Cali, ambas ubicadas en la zona central 
del país también; y sólo supera a Barranquilla, que es una ciudad ubicada en la costa 
atlántica. 

Figura 4. 

Encuesta de Calidad de Vida (ECV) e Índice de Gobierno Digital (IGD) para las cuatros ciudades más grande 
del país (2018) 

Fuente: DANE (ECV 2018), MinTic (IGD 2018). Elaboración por el autor. 

Luego de hacer el análisis de la digitalización del gobierno a nivel nacional, 
y luego de aterrizarlo a nivel de ciudades, se puede destacar el hecho de que “la 
iniciativa e impulso ha residido principalmente en actores nacionales, confirmando 
que la digitalización ha sido tanto una política de Estado como una manera indirecta 
de modernizar y reafirmar el orden administrativo colombiano (Gomis-Balestreri, 
2017, p. 37). Si bien esta conclusión conlleva a un resultado exitoso de las políticas 
públicas centrales en los temas de la implementación del GE y en general de la 
digitalización de las relaciones Estado-sociedad en Colombia, también es cierto que 
su aplicación aún es inequitativa en el territorio, lo cual se refleja en dos evidencias: 

1) Por un lado, a nivel nacional no hay una relación directamente proporcional 
entre los niveles de GE y la felicidad de la población, lo cual podría estar 
reflejando que los esfuerzos del Gobierno central aún son limitados en 
territorios más pequeños y alejados, además de la falta de entusiasmo y 
recursos que podrían estar experimentando los gobiernos locales en relación 
a la digitalización de la administración pública en su jurisdicción. 
2) En segundo lugar, y relacionado con la primera evidencia, es que aunado a 
que el Gobierno Central le ha dado prioridad a la implementación del GE 
en las grandes ciudades (partiendo de la capital), el éxito de la digitalización 
de la administración pública en las ciudades depende fuertemente de las 
políticas locales que al respecto se generen. Esto se ve corroborado en los 
resultados mostrados en la figura 4, donde se pudo observar que las ciudades 
que mostraron mayores avances en la digitalización de sus gobiernos, 
también mostraron similares niveles en lo que respecta a la calidad de vida 
de sus ciudadanos, lo que generalmente repercute en mayores niveles de 
satisfacción con la vida o lo que podría también llamarse felicidad. 

Conclusiones 

El concepto de gobierno vertical, unidireccional y aislado quedó sin piso en 
la década de los años setenta, cuando las crisis económicas, sociales y democráticas 
comenzaron a propagarse a nivel mundial. Es entonces cuando surgen ideas novedosas 
a cerca de las instituciones, que empezaron a valorar no sólo las reglas formalmente 
establecidas, sino también aquellas que aunque no estaban escritas, eran las que 
determinaban las relaciones Estado y sociedad. Estas relaciones a partir de entonces 
comenzaron a definirse más horizontales, interconectadas e interdependientes, ya 
que los gobiernos (la mayoría) reconocieron que eran incapaces de resolver las 
crecientes y cada vez más complejas demandas y necesidades sociales. 

En este contexto histórico empiezan a surgir conceptos desde la academia, 
que luego se fueron posicionando cada vez con más fuerza en la esfera política 
y económica. Términos como Neoinstitucionalismo, la Nueva Gestión Pública 
y la Gobernanza empezaron a delinear y reorientar las cada vez más imbricadas 
relaciones entre los gobiernos, los mercados y las sociedades. Esta fue la dinámica en 
las postrimerías del siglo XX, que al inicio del XXI se vería aunado por un factor que 
cambió la forma de vida hasta el momento: las Nuevas Tecnologías en Información 
y Comunicaciones (NTIC). 

Con el desarrollo casi exponencial que experimentaron NTIC a partir del 
nuevo milenio, estos nuevos conceptos en las administraciones públicas se ven 
fortalecidos e incrementados con la aparición de nuevas aristas y nuevos paradigmas: 
se empieza a hablar de la necesidad de abrir los gobiernos a la ciudadanía para 
transparentarlos y que la participación y colaboración de la ciudadanía sea más 
activa y efectiva, es entonces cuando se consolida el concepto de “gobierno abierto”. 

De forma paralela y de cierta forma interseccionalmente, con las ideas de la 
democratización de la tecnología y la necesidad de que los servicios gubernamentales 
abarquen cada vez más territorio y personas, toma fuerza el concepto de “gobierno 
electrónico” como política pública que serviría de medio para alcanzar un fin 
mayor: el ejercicio de los derechos y el bienestar de las personas, en especial las 
históricamente descuidadas. 

Colombia fue uno de los primeros países en la región en comenzar a 
preocuparse en los temas relacionados a la búsqueda de efectividad en la gestión 
pública, con acciones que datan desde mediados de la última década del siglo 
pasado. En lo posterior, con el comienzo del nuevo milenio se aterrizan de mejor 
manera las ideas de digitalización nacional y no es sino hasta el 2008 cuando 
arranca la implementación de “Gobierno en Línea” a manos del MinTic, con lo cual 
consigue ubicarse en el 2010 cómo la tercera nación de todas las Américas con el 
mejor índice de GE, sólo superada por dos países industrializados, Estados Unidos 
y Canadá. En lo posterior se reposicionaría nuevamente Chile como referente en 
Latinoamérica, a pesar de que Colombia siguió demostrando buenos niveles de 
gobierno digital. 

Si bien la historia colombiana en relación al GE en el nuevo milenio se la 
puede catalogar de exitosa, no todo es color de rosa: 

Es de notar que la evaluación de Rodríguez (2006) sobre el estado 
de avance del gobierno electrónico en Colombia a nivel municipal, 
regional y nacional (p. 121) coincide con el propio diagnóstico 
estatal antes de 2010: a) ausencia de coordinación; b) digitalización 
predominantemente estática (sin interacción real); c) grandes 
desigualdades de acceso y oferta de NTIC por regiones; d) impacto 
reducido de la digitalización (Gomis-Balestreri, 2017, p. 35). 

Este diagnóstico hecho hace casi una década, a tiempos actuales muestra 
un quiebre, y es precisamente tal vez el mayor hallazgo de esta investigación: 
Si bien la capacidad de gestión administrativa del gobierno central mejoró en 
el territorio a partir del impulso dado al GE, esto no se ha visto reflejado en 
una mejora de la calidad de vida en todo el territorio nacional, considerando de 
forma especial que en los lugares más alejados y olvidados de la Patria aún queda 
mucho por hacer, en especial en la articulación de la digitalización con políticas 
publicas socio-económicas y sobre todo las que deben impulsar los gobiernos 
locales en asocio al sector productivo; mientras que, por otro lado, en aquellas 
ciudades grandes, con mayores recursos, población y decisión política han podido 
experimentar crecimiento sostenido, tanto de los niveles de digitalización como 
del estado de bienestar de sus poblaciones. 

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