Panorama de la Educación Superior en Ecuador: un enfoque crítico1
Prospect of higher education in Ecuador: a critical approach
1	Una versión previa de esta investigación se dio a conocer en el II Congreso Universidad Ecuador. La universidad y la agenda 2035 para el desarrollo sostenible (Otavalo, 26 a 28 de julio de 2017).

pp 7 - 21

Mgs. Esthela Alfonsina Andrade Ortega,
eaandrade1@pucesi.edu.ec,

PhD. Manuel Ferrer Muñoz,
ferrermuma@gmail.com,

Fecha de ingreso:	09 / 10 / 18

RESUMEN		
		
Este artículo tiene como objetivo realizar una reflexión y una clarificación   conceptual   en torno a nociones que, en  el actual contexto académico,  se han convertido en claves de la política universitaria: excelencia, calidad,   innovación,   autonomía	

Fecha de aprobación: 20 / 07 / 19

y	responsabilidad	social.	Para

la realización  del  presente  se han analizado y comparado documentos expedidos por instituciones	internacionales y nacionales sobre educación superior con las políticas públicas implantadas en el Ecuador a partir del  año 2010. A pesar  de que estas políticas pretendían corregir las falencias del sistema de  educación  superior  del  país,

Revista Sarance Nº 44
Publicación Bianual - Período  Junio / Noviembre - 2020 - ISSN : 1390-9207 - ISSN e: e-2661-6718

Panorama de la educación superior en Ecuador: un enfoque crítico

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Keywords:

Higher education, university, academic excellence, university autonomy, Ecuador

Palabras clave:

Educación superior, universidad, excelencia académica, autonomía universitaria, Ecuador

no han logrado solucionar problemas estructurales, como la burocracia o la mercantilización de la educación. El texto de este artículo representa un esfuerzo importante  para  el   análisis   de la  autonomía  universitaria,  en un contexto de tensiones en la relación universidad, estado y mercado, y atiende también al modo en que se concretan  en las instituciones ecuatorianas de educación superior los valores arriba enunciados: excelencia, calidad, innovación, autonomía y responsabilidad social.

and compared with the public policies implemented in Ecuador since 2010 for the development of this paper. Despite the fact that these policies sought to correct the shortcomings of the country’s higher education system, they have not managed to solve structural problems such as bureaucracy and the commodification of education. The text of this article represents an important effort for the analysis of college autonomy, in a context of tensions in the University-State and Market relationship, and also addresses the way in which the values mentioned above are found in the Ecuadorian  institutions of higher education: excellence, quality, innovation, autonomy and social responsibility.

ABSTRACT
This article  aims  to  carry  out a reflection and a conceptual clarification around notions that, in the current academic context, have become a key to university policy: excellence, quality, innovation, autonomy  and social responsibility. Documents issued by international and national institutions on higher education  have  been  analyzed

Introducción

En el desarrollo de  este  texto se pretende  impulsar  una reflexión y una clarificación conceptual en torno a nociones tales	como	excelencia,

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calidad, innovación,autonomía universitaria y responsabilidad social, y sobre  el  modo  en  que se concretan esos valores en las instituciones ecuatorianas de educación superior. Este tema podría representar un aporte a la comprensión del funcionamiento las universidades ecuatorianas, que, al igual que el  resto  de las instituciones de educación superior latinoamericanas, han sido objeto de reformas desde los años noventa, con planteamientos teóricos exógenos que no se ajustan a los contextos regionales. Las variables de estudio son la educación  superior   ecuatoriana y las reformas propuestas, tanto desde el estado  ecuatoriano como desde otros organismos mundiales: esto debido a que las políticas públicas implantadas en el Ecuador parecen responder a una lógica cuya esencia “radica en la consolidación de una estructura dual de la educación superior, en la que su sector de punta, los centros de investigación y  el  posgrado, se articulan a las necesidades de la economía  para  incrementar sus niveles de eficiencia y competitividad en los mercados globales” (Ibarra Colado, 2003: 1062), con lo  cual  se  consolida el capitalismo académico al interior de las universidades.  Esto

también se sustenta en lo afirmado por Leydesdorff, quien  indica que la articulación universidad, empresa, estado “se ha utilizado como una estrategia operativa para el desarrollo regional y para promover la economía basada en el conocimiento” (2012: 1).

A partir de este análisis se puede establecer cómo a pesar de  que las universidades  ecuatorianas, aun  habiendo   experimentado una mejoría indiscutible respecto al nivel en que se hallaban antes del Gobierno de Rafael Correa (2007-2017),  siguen  lastradas por defectos estructurales muy difíciles de remover:  como  son la  inexistencia  de  una   cultura de investigación; sobrecarga de tareas docentes y administrativas que absorben casi toda  la jornada laboral de los profesores; improvisación de la carga docente, entre otros. Se trata de problemas en los cuales no siempre media diálogo  sobre   las   preferencias o limitaciones de los docentes, donde ocurre un desconocimiento de  las  metodologías  aplicables en las áreas de las respectivas especialidades,   lo   que   deriva en desmotivación, pasividad y desmoralización de docentes, estudiantes   y    administrativos de  las   universidades.     A   esto

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Materiales y métodos		

El presente artículo se  sustenta en una investigación básica, netamente cualitativa y posee un alcance descriptivo. Se basa en disertaciones e investigaciones desarrolladas por sus autores: de un lado, el taller impartido en la Universidad Estatal de Bolívar en marzo de 2016 y los estudios sobre	

se  añade  la   subordinación   de la meritocracia a controles administrativos   asfixiantes    y de   dudosa    eficacia.   Respecto a esto, docentes  universitarios con largos años de experiencia, como Carvajal (2016) afirman que “se está imponiendo un  modelo de universidad neoliberal, desarrollista y tecnocrática, a través de un permanente acoso, donde profesores universitarios han sido víctimas, bajo el pretexto de la calidad académica que involucra un bombardeo de formularios, evaluaciones y amenazas” (p. 5).La pregunta alrededor de la que gira este análisis es: ¿por qué, a pesar de  los  aspectos  positivos   que ha tenido la reforma del sistema de educación ecuatoriano, la universidad no logra aún superar problemas estructurales?

la investigación en los  centros de educación superior que ha llevado   a   cabo   recientemente
Manuel Ferrer2; y, de otra parte, la investigación doctoral sobre la política pública en el ámbito de la educación superior en el Ecuador, que se encuentra realizando Alfonsina  Andrade.   Excluida una  metodología   cuantitativa, que hubiera conducido la investigación por unos derroteros diferentes de los seleccionados a priori, se adoptó una perspectiva cualitativa, y se recurrió al análisis documental y bibliográfico y a la observación participante, previa determinación de las variables cualitativas, las categorías de análisis y la  teorización  de grupos   de   conceptos   claves de las realidades sometidas a estudio. Como instrumentos se han elaborado guías diseñadas para el análisis de los materiales previamente    seleccionados,    y se    han    realizado    entrevistas

2	Ferrer Muñoz, Manuel (agosto de 2016). “Análisis y propuestas de mejora sobre la investigación en las universidades ecuatorianas”. Revista Palobra, 16, pp. 180-191 (http://revistas.unicartagena. edu.co/index.php/palobra/article/ view/1435/1321), y Ferrer Muñoz, Manuel  (noviembre  de  2016-junio de 2017). “Un punto  de  vista  sobre la investigación en las universidades ecuatorianas”. Convivencia,  3,  (3), pp. 109-127 (http://www.up.ac.pa/ ftp/2010/v_postgrado/publicaciones/ Convivencia/Convivencia-Vol3-No3.

pdf).

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Análisis y discusión		

La excelencia, ¿una meta definida con nitidez y claridad conceptual?

La Ley Orgánica de Educación Superior (LOES) de 2010 se propone, entre otros objetivos, “garantizar el derecho a la educación superior de  calidad que propenda a la excelencia” (LOES, art. 2); emplaza al Consejo de Educación Superior a “dictar las normas  en las  que  se dé calidad y  excelencia”  (LOES, art. 72), en el  bien  entendido de que “el principio de calidad consiste en la búsqueda constante y sistemática de la excelencia” (LOES, art. 93),  y  compromete al estado a promover, “a  través del otorgamiento de estímulos financieros a las universidades y escuelas politécnicas”, un proyecto	

no estructuradas a académicos universitarios. En último término, de acuerdo con las  propuestas de (Taylor y Bogdan, 1984), resultó decisiva la experiencia adquirida por los  autores, quienes poseen más  de  diez años de experiencia docente, administrativa e investigadora en varias universidades del Ecuador.

de   excelencia,   cuyas   normas de funcionamiento deberán ser establecidas por la Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación
–Senescyt- (LOES, disposición general Décima Primera). La irrelevancia de ese proyecto en el marco global de las  actuaciones de Senescyt se pone de manifiesto en la modestia del gasto realizado en ese rubro  durante  el  año 2015   (USD.   357.771,95),   que
contrasta fuertemente con el correspondiente a partidas como Fortalecimiento y Conocimiento del Talento Humano (USD. 141.195.918,68) o Becas Prometeo (USD. 18.208.834,56), que fueron las prioritarias en las inversiones de aquel año (Senescyt, 2015).

Por su parte, el Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento  de  la  Calidad de la Educación Superior (CEAACES) certifica la calidad de las instituciones de educación superior  sobre   la   base   de una evaluación previa de su excelencia académica: una práctica que no deja de encontrar detractores que claman por una “universidad	comprometida, espacio de pensamiento autónomo, crítico y cuestionador de las arbitrariedades del poder”,

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que, como la  Universidad Andina Simón Bolívar, en abierto enfrentamiento con el Gobierno de Rafael Correa, sean  capaces de promover una excelencia no subordinada a mediciones  más que cuestionables (Villavicencio, 2016). No faltan quienes rechazan el modelo propuesto por el CEAACES, por considerar que no toma en cuenta la pluralidad de visiones para la  evaluación de la educación superior, y convierte a las universidades en “meros centros de producción de conocimiento en función de las necesidades empresariales y de mercado” (Andes, 2014).

Particular contundencia  reviste un manifiesto redactado en abril de 2014 por Arturo A. Roig y suscrito por ciento setenta y cinco académicos e intelectuales de Quito, Guayaquil y Cuenca, que incluye críticas en  profundidad al modelo de evaluación del CEAACES (Roig, 2014). Se impone, pues,  definir  la   excelencia como indicador de un  óptimo nivel académico, que, como ya advirtiera en su momento el ministro de Talento Humano, no debe confundirse con elitización (Andes, 2014), puesto que la excelencia representa un “valor central     y     una     característica

distintiva de las universidades” (García-Jiménez, 2016). Tal y como asienta Herrera Carreño (2013: 96), el concepto de excelencia académica -referido a los estudiantes- es indisociable de dos elementos claves, conocimiento y planificación, asociados a otros factores tales como personalidad, estilo de vida y valores humanos. Y también desde una perspectiva organizacional, cabe fundamentar los estándares de excelencia en esos  mismos  pilares,  algunos de  los  cuales  se  resisten  a una medición cuantitativa. La excelencia se configura como un horizonte natural de la enseñanza superior universitaria, si bien la democratización del acceso a este nivel  educacional  ha  derivado en estrés para las propias instituciones, urgidas por el reto de afrontar los problemas que entraña la masificación estudiantil (García-Jiménez,  2016).

Calidad  y  mercantilización  de la educación

El ritmo del mundo actual aparece marcado por un fenómeno conocido como ‘globalización’, que Ocampo (2001: 13) define como  “la  creciente  gravitación de los procesos económicos, sociales  y  culturales  de  carácter

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mundial sobre aquellos de carácter nacional o regional”. Se trata de un proceso que surge y se expande  con  el  capitalismo, y cuya característica principal es la penetración de  los valores de la economía de mercado en las diferentes relaciones sociales, así como en las  que  se  trenzan  en el ámbito de la educación. Como consecuencia, se plantean nuevos retos a las universidades, que se ven abocadas a la necesidad de acometer una transformación en profundidad. El impulso hacia esa innovación no siempre ha surgido de las mismas universidades:  en no pocas ocasiones nace de las políticas implantadas por los estados o, incluso, de los acuerdos comerciales o de integración suscritos por los países donde las   universidades    desarrollan su   quehacer.   Las   exigencias de algunas organizaciones internacionales de carácter económico, como el Banco Mundial (2000 y 2017), planteadas también a través del Grupo Especial sobre Educación Superior y Sociedad, que han forzado cambios generales de las políticas públicas educativas, constituyen un testimonio elocuente de esa incursión en el ámbito educativo de entidades ajenas al sector. Este punto de vista es compartido por

Ángel Díaz Barriga, quien afirma que la revisión de las propuestas realizadas por el Banco Mundial respecto a la educación superior “permite   comprobar    cuán lejano está el Banco de los problemas sociales y nacionales que históricamente atiende la educación superior” (1996: 5), pues contempla la  educación como una mercancía y no como un derecho humano.

A finales del siglo XX, el incremento de acuerdos comerciales bilaterales o multilaterales entre los diferentes países comportó, en el caso  de los estados latinoamericanos, la necesidad de insertar las políticas sociales y económicas en una economía mundial que priorizaba el conocimiento y la innovación. Esto favoreció el aumento de la demanda de servicios educativos para la formación de profesionales en  diferentes  áreas.   Así,   bajo la guía de la lógica mercantil que promovía  el  Consenso  de Washington3, fue consolidándose en América Latina el capitalismo académico,      un      pensamiento

3	El Consenso de Washington se refiere al conjunto de medidas de política económica de corte neoliberal que fueron acuñadas en 1989 por el economista John Williamson, para hacer frente a la crisis que azotaba en los años ochenta principalmente a los países en desarrollo.

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La esencia de estas políticas radica en la consolidación de una estructura  dual  de la  educación  superior   en la que su sector de  punta, los centros de investigación y el  posgrado,  se  articule a las necesidades de la economía para incrementar sus  niveles   de   eficiencia y competitividad en los mercados globales (Ibarra Colado, 2003: 1.062).

de corte ideológico  neoliberal que contempla la educación (especialmente la universitaria) como un mero servicio mercantil y no como un derecho.

Así, las actividades desarrolladas por las universidades comienzan a orientarse hacia lo que requiere el mercado, y se produce un cambio profundo  en  las   relaciones   de la universidad con la sociedad, con el estado y con la industria. Como este nuevo sistema se enfoca en la investigación, las universidades pasan de producir ciencia básica a producir ciencia aplicada en colaboración con la industria: exponente de este giro será el desarrollo de patentes, que proporciona  una  nueva  fuente de ingresos a la universidad (Rhoades  y  Slaughter,  2010)  y

también genera beneficios para las transnacionales, que ven en estas iniciativas la posibilidad de absorber mano de obra altamente calificada y a bajo costo, con el consiguiente  efecto  negativo para la mayoría de los países latinoamericanos, incapaces de evitar la fuga de cerebros, por su insuficiente desarrollo industrial y tecnológico.

Ecuador se integra en la nueva dinámica desde fines del siglo XX, ésta no llega a consolidarse hasta el año 2007, con el ingreso al poder del Gobierno liderado por Rafael Correa, que diseñó e implementó una serie de reformas que, con el nombre de “Revolución Ciudadana”, buscaban la transformación del estado y la aceleración del desarrollo del país a través de una profunda intervención del Poder Ejecutivo en la justicia, la economía, la educación superior, etcétera. Este proyecto político incluyó, entre otras cosas, la adopción de una nueva Constitución,  la  creación y reestructuración de varias agencias estatales, la adopción de un Plan Nacional de Desarrollo, entre otras políticas y normativas, e hizo énfasis en “dictar una Ley de Educación Superior  que  dota al Estado de mayores capacidades

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regulatorias para controlar la investigación y el desarrollo tecnológico” (Andrade, 2015: 21). Esto fue complementado en el año 2016 por el Código Ingenios 4 cuya finalidad era sentar las bases para un cambio del modelo productivo, que se quería sustentado en el talento humano, a través de la ciencia y de la innovación.

A esto debe añadirse que, de acuerdo con lo  establecido  por la Constitución del Ecuador (2008) en su artículo 280, el Plan Nacional de Desarrollo que, a partir de 2009, pasaría a llamarse Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV), elaborado por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), se convierte formalmente en eje rector de las políticas públicas del Ecuador. Lo que se buscaba era romper con el esquema anterior, para transitar hacia un “nuevo modelo de creación del conocimiento, de formación profesional  y  de   interacción con  la  sociedad”  (Villavicencio,

primario-exportadora del Ecuador y reorientarla hacia una “sociedad del conocimiento”5.

Esta sociedad  del  conocimiento o de la información supone “la adquisiciónyasimilacióndenuevos conocimientos, nuevas  maneras de ver el mundo, nuevas técnicas y pautas de comportamiento, el uso de nuevos instrumentos y lenguajes..., exigiendo de todos nosotros grandes esfuerzos de adaptación” (Domínguez, 2009: 7). Implica, además, una nueva forma de ser de la universidad en medio de un fuerte debate entre “quienes están a favor de adecuar las universidades a la lógica  de los valores del mercado y quienes exigen mantenerlas en los marcos de   la   academia   preservando su carácter crítico que es decir científico” (Ornelas, 2009: 84).

Así, con esta nueva política estatal, el Ecuador ingresa en una nueva lógica de funcionamiento de las universidades, que se ha vuelto política de estado: ajustar

2014:	1),	considerando	a	la	 	

investigación como uno de los principales puntales para superar la     economía     extractivista     y

4	Así es conocido el Código Orgánico de la Economía Social de los Conocimientos, la Creatividad y la Innovación.

“El concepto de ‘sociedad del conocimiento’ hace referencia a cambios  en   las   áreas   tecnológicas y económicas estrechamente relacionadas con las  Tecnologías  de la Información y de la Comunicación (TIC), en los ámbitos de la planificación de la educación y de la formación, de la organización (gestión de conocimiento) y del trabajo (trabajo de conocimiento) (Krüger, 2006).

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la educación a las demandas del mercado, limitando para esto su misión social. Lo importante de esta lógica es que se trata de un proceso que no se ha detenido desde hace varias décadas y que está consolidándose no sólo en el Ecuador sino en otros países de Latinoamérica, con independencia de la inclinación ideológica de los gobiernos. Esta transformación, que no tiene parangón con los cambios ocurridos en siglos anteriores, ha ocasionado  que la educación universitaria, en la actualidad, deje de considerarse un bien público o un derecho efectivo.

Autonomía	universitaria	y responsabilidad social

El concepto de autonomía universitaria resulta de difícil definición, debido a su carácter dinámico que va generando transformaciones	continuas, en función de las condiciones del entorno. De acuerdo con lo propuesto por Giménez Duarte (2016), cabe identificar diferentes concepciones de autonomía universitaria a través del tiempo. Sí es apreciable que, con carácter general, el concepto de autonomía universitaria ha estado ligado a la relación  que  han  mantenido  las

universidades con los poderes locales, regionales o mundiales: así podemos hablar de su sucesiva conexión con la Iglesia, con el estado y con el mercado. Del mismo modo, debemos señalar que la autonomía universitaria se refiere no a una sola faceta, sino que implica tradicionalmente “tres aspectos: el de su propio gobierno, el académico y el financiero” (Marsiske Schulte, 2004: 160).

El debate en torno a la autonomía universitariatomafuerzaenAmérica Latina en 1918, a raíz de las luchas reivindicativas de los estudiantes por  una  universidad  democrática e inclusiva, que pasarían a ser conocidas  a  nivel  mundial  como
el   movimiento   de   Córdoba6. La    autonomía     universitaria que entonces se demandaba consistía en que el  gobierno  de las universidades estuviera en manos  de  los   protagonistas   de la vida académica: profesores, estudiantes y graduados. Se reclamaba  la  libre  elección   de las autoridades universitarias, la libertad de cátedra, la designación

Se conoce como Movimiento de Córdoba o Reforma de Córdoba al movimiento estudiantil que en 1918 arrancó en la Universidad  Nacional de Córdoba (Argentina) y luego se extendería a toda América Latina. Entre sus objetivos  se  encontraban la democratización de  la  enseñanza, la autonomía universitaria y el cogobierno estudiantil.

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de profesores mediante concurso, el derecho a establecer  modelos de gobierno propios, a  elaborar los planes de estudio, a planificar los presupuestos, y se pretendía también el acceso  a  fuentes propias de financiamiento. Más tarde se incorporaría a  esa  lista de demandas la exigencia de inviolabilidad de los predios universitarios (García de Paredes, 2008).

A pesar de esa lucha y del notable eco que encontró el movimiento en el mundo universitario, no se registraron efectos inmediatos en la mayoría de los países: más bien se aprecia  un  proceso  gradual que se consolidaría poco a poco. En el Ecuador la influencia de estos    planteamientos     condujo a la Ley de Educación Superior promulgada el 6 de octubre de 1925, la cual reconocía en su artículo 2° la autonomía de las universidades de  la  República. No  obstante,  la   autonomía   de la  universidad  ecuatoriana   no se  concretó  en  términos  de  una

universidad, aunque  autónoma, no es soberana. “Las universidades en ejercicio de su autonomía gozan de la facultad de decidir sobre sus asuntos, pero están sometidas a la soberanía estatal” (Faz Govea, s. a.: 1). En otras palabras, la universidad depende en una u otra medida del estado para su existencia  legal,  aunque el origen de la universidad haya sido anterior al del estado.

La reforma de Córdoba mantuvo vigencia en América Latina hasta los años setenta del siglo XX. A partir de esta década se produjo la expansión de la cobertura de la educación superior en detrimento de los niveles de la calidad. La universidad inició una dinámica en la  cual  comenzaba  a  regirse y crecer  acorde a  lo establecido por las leyes del mercado. Este proceso, también perceptible  en el Ecuador, se vio estimulado en los años noventa por al avance de las tecnologías de la información y de la comunicación.

real  separación  entre  el  estado	 	

y  la  universidad,  pues  el  estado

Conclusión

mantuvo   sus   atribuciones   para	 	
reorganizar   e   incluso   clausurar

los establecimientos que no se ajustaran a lo establecido por las instancias  estatales.  Es  decir,  la

Desde  2007  es  perceptible  un
giro   en   las    relaciones    entre la universidad y el estado ecuatoriano,   provocado   por   el

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reforzamiento del poder estatal al interior de las universidades, bajo el argumento de que la universidad no cumple con su responsabilidad social. Esta situación, que fue objeto   de   debate    dentro    de la Asamblea Constituyente de 2008  y  la  Asamblea   Nacional en  el  año  2010,  tal   como consta en sus actas, permitió la implantación de políticas que buscaban  la  transformación   de la universidad ecuatoriana. La reforma implantada en el Ecuador fue aplaudida en un primer momento desde varios sectores universitarios, pues iba a permitir superar los vicios que desde hacía varias décadas aquejaban la universidad ecuatoriana, tal como reconocieron en su momento Enrique Ayala (2015) y Dimitri Barreto  (2015).  Sin  embargo, no tardaría en observarse que quebranta la noción tradicional de autonomía universitaria, debido a la profunda intervención del estado  que  regula,  controla y somete a la  universidad  al poder estatal en  aspectos  como lo académico (docencia e investigación) y lo administrativo. Se acometió  una  transformación y una renovación radical de la universidad, para que pudiera contribuir a  la  transformación del Ecuador, en una sociedad del

conocimiento. El  cumplimiento de este objetivo no solamente subordinó a la universidad al proyecto político estatal sino también a las exigencias del mercado mundial. Esto ha derivado  en   conflictos   entre las universidades y el estado, especialmente por  desacuerdos en torno al papel que se asigna a la institución universitaria en los programas   gubernamentales,    y a la aspiración de la universidad a construir su propio proyecto académico y a forjar su propia identidad, sin tutelas exteriores.
La tensión existente en las relaciones que sostienen la universidad, el estado y el mercado marca el ritmo del avance de la ciencia y de las artes en el mundo, por lo que el análisis de estos vínculos permitirá entender los nuevos retos que enfrenta el desarrollo del conocimiento y de la autonomía universitaria.

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